Zu § 4 (Allgemeines):
§ 4 entspricht der durch den Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Rundfunkstaatsvertrages eingeführten Regelung über die Fernsehkurzberichterstattung. Die bisher in einzelnen Artikeln aufgenommenen Vorschriften wurden zu Absätzen in einem einzigen Paragraphen zusammengefasst. Die Aufnahme einer solchen Bestimmung wurde erforderlich, nachdem in der Praxis wiederholt Unsicherheiten bei der rechtlichen Beurteilung des Rechts auf Information und Berichterstattung in den Fällen festzustellen waren, in denen exklusive Verwertungsrechte vereinbart worden waren. Besonders deutlich ist dies bei der Berichterstattung über Sportveranstaltungen geworden. Anhaltspunkte dafür, dass im Interesse einer konfliktfreien Berichterstattung eine gesetzliche Regelung erforderlich ist, haben sich allerdings auch in anderen Bereichen ergeben, so bei der Berichterstattung über Ereignisse; im Falle des Grubenunglücks von Lengede hat dies bereits zu einem Rechtsstreit vor dem Bundesgerichtshof geführt.
Die Regelungen beziehen sich daher nicht nur auf Sportveranstaltungen, sondern auf alle Veranstaltungen und Ereignisse, die öffentlich zugänglich und von allgemeinem Informationsinteresse sind. Die Regelung lässt anderweitige gesetzliche Bestimmungen, insbesondere solche des Urheberrechts und des Rechts des Persönlichkeitsschutzes, unberührt. Dies wird vor allem bei kulturellen Veranstaltungen zu beachten sein.
Das Recht auf unentgeltliche Kurzberichterstattung stellt eine Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Artikels 14 des Grundgesetzes dar. Es ist durch Gründe des öffentlichen Interesses gerechtfertigt und berücksichtigt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es ist zugleich Ausdruck der in Artikel 5 des Grundgesetzes geschützten Freiheit der Berichterstattung auch durch Rundfunk und des gleichermaßen geschützten Prozesses freier Meinungsbildung.
Die Vorschrift regelt nur die unentgeltliche Kurzberichterstattung im Fernsehen und nicht auch die Hörfunkberichterstattung. Ist die Befugnis zum Zugang zu öffentlichen Veranstaltungen und Ereignissen bei Hörfunk und Fernsehen zwar noch gleich zu beurteilen, so weichen doch weitere Einzelheiten der Hörfunkberichterstattung erheblich von den Modalitäten der Kurzberichterstattung im Fernsehen ab. So wird beispielsweise die für die Berichterstattung im Fernsehen vorgesehene, zeitlich grundsätzlich sehr begrenzte Dauer der Kurzberichterstattung der besonderen Situation im Hörfunk nicht gerecht. Anders als beim Fernsehen geht es beim Hörfunk nicht um die Übermittlung von Bildern, sondern um die Vermittlung eines Geschehens, die wesentlich durch die persönliche Leistung des Hörfunkreporters gekennzeichnet ist. In dieser Beziehung ähnelt die Berichterstattung im Hörfunk der Presseberichterstattung. Dies muss sich auch in der Dauer einer unentgeltlichen Kurzberichterstattung ausdrücken.
Mit § 4 wird zugleich dem Auftrag des Artikels 9 des „Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen“ (Europaratskonvention) entsprochen, wonach bei Bestehen exklusiver Senderechte jede Vertragspartei der Konvention die rechtlichen Maßnahmen zu prüfen hat, mit denen das Recht der Öffentlichkeit auf Information über bedeutende Ereignisse sichergestellt werden kann.
Zu § 4 (einzelne Absätze):
Die Bestimmung in Absatz 1 stellt den Inhalt des Rechts auf nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung fest. Der Kreis der berechtigten Fernsehveranstalter geht über den Bereich der Bundesländer hinaus und umfasst im Zuge der Europäisierung des Rundfunks sämtliche Fernsehveranstalter in Europa. Andererseits konnte er aus Praktikabilitätsgründen und zum Schutze des Veranstalters oder Ereignisträgers nicht uneingeschränkt bleiben.
Eine Beschränkung etwa nur auf Fernsehveranstalter in den EG-Mitgliedsstaaten wäre nicht sachdienlich. Für den Bereich des europäischen Rundfunks sind die durch die EG-Mitgliedsstaaten gezogenen Grenzen schon heute viel zu eng. Die technische Leistungsfähigkeit der Satelliten geht weit darüber hinaus. Hinzukommt, dass aus der Sicht der Länder die Schweiz und Österreich aus Sprachgründen in die Regelung einbezogen werden müssen. Beide Staaten sind jedoch nicht Mitglied der EG.
Der für die Fernsehberichterstattung sachgerechte räumliche Geltungsbereich wird daher am besten durch die Staaten Europas gebildet. Die Ausübung des Rechts auf Kurzberichterstattung darf nur zu eigenem Sendezweck erfolgen. Unzulässig ist beispielsweise die Verfügung über dieses Recht zugunsten Dritter oder die vollständige oder teilweise Weitergabe des Signals; eine Ausnahme ist nach Absätzen 8 bis 10 nur für den Fall begrenzter Kapazitäten vorgesehen. Das Recht auf Kurzberichterstattung enthält nur einen Mindestanspruch. Er besteht unabhängig davon, dass ein Veranstalter oder ein Träger eines Ereignisses die Übertragungs- oder Verwertungsrechte exklusiv vergeben hat. Weitergehende Rechte zur Berichterstattung im Fernsehen werden durch diese Regelung nicht beschränkt oder gar ausgeschlossen.
Für eine Berichterstattung, die sich innerhalb der Grenzen der nachrichtenmäßigen Kurzberichterstattung bewegt, braucht dem Veranstalter oder dem Ereignisträger mit Ausnahme des nach Absatz 6 zu zählenden Eintrittsgeldes und Aufwendungsersatzes kein Entgelt gezahlt zu werden. Insofern ist das Recht auf nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung als Bestimmung des Inhalts des Eigentums anzusehen. Es ist das Charakteristikum einer sozialbindenden, also allgemein eigentumsbegrenzenden Normierung, dass sie keinem Entgeltzwang unterliegt.
Das Recht bezieht sich auf „Veranstaltungen“ und „Ereignisse“. Der begriffliche Unterschied besteht darin, dass es sich bei „Veranstaltungen“ um organisierte, vorher bestimmte Zusammenkünfte handelt (z. B. Sportveranstaltungen, Theaterpremieren, Ausstellungseröffnungen), bei „Ereignissen“ um sonstige, insbesondere unvorhersehbare Geschehnisse (z. B. Grubenunglück). Da einige Bestimmungen des Rechts auf Kurzberichterstattung sich nur auf Veranstaltungen beziehen, kommt dieser Unterscheidung nicht nur begriffliche, sondern auch materielle Bedeutung zu. Falls Mischformen auftreten, ist auf den überwiegenden Charakter abzustellen. Die Veranstaltung oder das Ereignis müssen öffentlich zugänglich sein. Einzelheiten des Zugangsrechts des Fernsehveranstalters sind in Absatz 5 geregelt. Die Ausübung des Rechts auf Kurzberichterstattung hängt nicht davon ab, dass es sich um eine Veranstaltung oder ein Ereignis von besonderem Informationswert handelt. Ein beim Publikum zu vermutendes allgemeines Informationsinteresse reicht aus. Eine Berichterstattung nur für den Fall eines besonderen Informationsinteresses würde weder dem Informationsbedürfnis des Bürgers noch dem Stellenwert gerecht, der dem Fernsehen heute bei der Informationsvermittlung zukommt.
Das Massenmedium Fernsehen hat sich zu einer der wichtigsten allgemein zugänglichen Quellen für die individuelle Informationsbeschaffung entwickelt. Ohne allgemeine Berichterstattung im Fernsehen sind daher freie Meinungsbildung und Informationsfreiheit in ihrer heutigen Ausgestaltung nicht mehr denkbar.
Die Befugnis zum Zugang bezieht sich auf die Bereiche des Veranstaltungs- und Ereignisortes, die üblicherweise und generell für eine angemessene Ausübung der Berichterstattung in Frage kommen. Dazu gehören bei Sportveranstaltungen die Tribünen, besondere Plätze oder Kabinen, die speziell für die Berichterstattung vorgehalten werden, auch der Innenraum der Sportstätte, soweit üblicherweise auch von dort Fernsehbilder übertragen werden, Stellflächen und Verbindungswege für die notwendige Sende- und Aufzeichnungstechnik des Fernsehveranstalters, z. B. für einen Übertragungswagen, für Aufnahmekameras oder für Kabelverbindungen.
Das Zugangsrecht umfasst auch die Befugnis, Anschlüsse für die Energieversorgung oder Sendeeinspeispunkte zu benutzen, soweit derartige Anschlüsse für Zwecke der Berichterstattung vorgehalten werden. Grundsätzlich ist hinsichtlich des Zugangs zu und der Nutzung von Einrichtungen der Veranstalter wie derjenige Nutzer zu stellen, mit dem der Veranstalter oder der Ereignisträger eine vertragliche Vereinbarung treffen könnte oder getroffen hat. Unterschiede können sich allenfalls in quantitativer Hinsicht ergeben: Da das Recht auf Kurzberichterstattung nur eine vergleichsweise begrenzte Berichterstattungsdauer zulässt, die Berichterstattung überdies nachrichtenmäßig sein muss, braucht in der Regel nicht der Aufnahmeaufwand betrieben zu werden, der bei einer längeren Übertragung üblich ist. Dies betrifft beispielsweise die Zahl der einzusetzenden Aufnahmekameras. Aus der Übertragung oder Aufzeichnung nur für Zwecke der nachrichtenmäßigen Kurzberichterstattung kann sich zumindest bei Veranstaltungen, die nicht von herausragendem Informationsinteresse sind, die Notwendigkeit eines nur verhältnismäßigen Einsatzes von Kameras ergeben. Die Befugnis zum Zugang besteht bis zum Ende der Veranstaltung oder des Ereignisses. Enthält eine Veranstaltung mehrere selbständige Handlungsabschnitte – z. B. ein über mehrere Tage angesetztes Tennisturnier – gilt als Veranstaltung jeder Handlungsabschnitt, für den der Veranstalter ein Eintrittsgeld vorgesehen hat. Grundsätzlich kann die Kurzberichterstattung nach Wahl des Fernsehveranstalters durch kurzzeitige Direktübertragung oder durch Aufzeichnung der Veranstaltung oder des Ereignisses mit anschließender Auswahl der für die nachrichtenmäßige Information erheblichen Teile erfolgen. Bei Veranstaltungen wird in der Praxis die zweite Alternative überwiegen. Da es nicht um die Übermittlung von Szenen und Bildern an sich, sondern um Bilder mit Informations- und Nachrichtenwert geht, außerdem nur eine sehr begrenzte Zeit zur Verfügung steht, wird eine Aufzeichnung mit anschließender Auswahl die Regel sein. Der Fernsehveranstalter läuft überdies durch eine zeitgleiche Übertragung Gefahr, seinen Anspruch auf Kurzberichterstattung vorschnell zu verbrauchen. Anders kann die Situation bei Ereignissen sein: Hier dürfte es oftmals im Interesse der Aktualität der Information sinnvoll sein, unmittelbar über das Geschehen und dessen weiteren Ablauf zeitgleich zu unterrichten.
Der Anspruch auf nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung ist durch das erstmalige Senden der Nachricht nicht verbraucht. Solange ein Fernsehveranstalter davon ausgehen kann, dass die Unterrichtung über die Veranstaltung oder das Ereignis beim Publikum noch von allgemeinem Informationsinteresse ist, kann sie nachrichtenmäßig wiederholt werden. Allerdings ist es nicht zulässig, dann andere als die Bewegtbilder der ersten Ausstrahlung zu verwenden.
Gemäß Absatz 2 bleiben anderweitige gesetzliche Bestimmungen von der Vorschrift des § 4 unberührt. Dies trifft insbesondere auf die Bestimmung in § 50 des Urheberrechtsgesetzes zu, die bei urheberrechtlich geschützten Werken besondere Wiedergabemodalitäten vorschreibt. Unberührt bleiben auch andere einschlägige Bestimmungen, etwa Bestimmungen des Persönlichkeitsschutzes, des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb oder des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Einem Fernsehveranstalter bleibt es unbenommen, unbeschadet seines Rechtes auf Kurzberichterstattung abweichende verträgliche Regelungen mit dem Veranstalter oder dem Ereignisträger zu vereinbaren. Dies wird insbesondere dann der Fall sein, wenn ein Fernsehveranstalter sich nicht auf nachrichtenmäßige Kurzberichte beschränken, sondern ausführlichere Berichte senden möchte. Wie auch schon nach der bisherigen Praxis wird für derartige Vereinbarungen dann auch ein Entgelt zu zahlen sein.
Die Regelung in Absatz 3 berücksichtigt die staatsfreie Eigenständigkeit der organisierten Kirchen und anderer Religionsgemeinschaften im Bericht der kirchlichen Betätigung; diese Rechtsstellung ist durch Artikel 140 des Grundgesetzes in Verbindung mit Artikel 137 der Weimarer Verfassung garantiert.
Absatz 4 charakterisiert die Kurzberichterstattung als nachrichtenmäßig und enthält Bestimmungen zu ihrer Dauer auch im Falle der Kumulation von Berichten über Veranstaltungen von vergleichbarer Art. Die Abwägung der Berichterstattungs- und Meinungsbildungsfreiheit nach Artikel 5 des Grundgesetzes mit dem nach Artikel 14 geschützten Verwertungsrecht des Veranstalters oder Ereignisträgers lässt eine unentgeltliche Berichterstattung nur als nachrichtenmäßige Berichterstattung zu. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn es sich um eine durch Bewegtbilder von dokumentarischem Wert unterlegte oder angereicherte Information handelt, deren Gesamtlänge so bemessen ist, dass sie sich der Struktur von Nachrichtenprogrammen über Tagesereignisse einfügt, sich auf die Wiedergabe kurzer Ausschnitte der Veranstaltung oder des Ereignisses unter Ergänzung durch Wortberichte beschränkt und nicht darauf angelegt ist, dem Fernsehzuschauer in erster Linie den Unterhaltungswert der Veranstaltung oder des Ereignisses, sei es auch in verkürzter Form, zu vermitteln. Die nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung selbst braucht allerdings nicht in spezifischen Nachrichtensendungen zu erfolgen. Wenn Charakter und Struktur des Beitrages als „nachrichtenmäßig“ eingehalten werden, kann diese auch in anderen Sendungen, z. B. in Magazinsendungen, gesendet werden. Der nachrichtenmäßige Charakter des Beitrages verbietet es nicht, Höhepunkte einer Veranstaltung oder eines Ereignisses zu zeigen. Für eine nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung wird es jedoch häufig entsprechend der Praxis ausreichen, nur einige der Schlüsselszenen im Bild zu zeigen und diese im übrigen durch Wortbeiträge, stehende Bilder oder Schautafeln zu ergänzen.
Die Vielzahl der verschiedenen Veranstaltungen und Ereignisse lässt es nicht zu, die im Einzelfall zulässige Dauer eines Kurzberichts verbindlich festzulegen. In Anlehnung an die thematisch vergleichbare Regelung in § 50 des Urheberrechtsgesetzes hat sich daher die Regelung durch eine Generalklausel empfohlen. Die Praxis zeigt, dass 90 Sekunden, zum Teil sogar weniger, ausreichen, um dem Fernsehzuschauer die wesentlichen Informationen von Veranstaltungen zu vermitteln. Dies ist insbesondere bei der Berichterstattung über Sportveranstaltungen über Fußball, Hallenhandball oder Eishockey, bei Meisterschaftsspielen oder Wettkämpfen ähnlicher Struktur und Dauer anzunehmen. Um für die Praxis zumindest für kurzfristig und regelmäßig wiederkehrende Veranstaltungen, insbesondere für periodische Sportveranstaltungen einen Anhaltspunkt für die Auslegung der Generalklausel zu geben, ist deshalb für diese Fälle eine Regelzeit von maximal 90 Sekunden vorgesehen.
In anderen Fällen, etwa bei der Kurzberichterstattung über kulturelle Veranstaltungen oder über Ereignisse, kann eine längere Dauer der Berichterstattung erforderlich werden. Aber auch in diesen Fällen dürfte für die Vermittlung des wesentlichen Informationsgehalts eine Berichtdauer von drei Minuten ausreichen und daher der nachrichtenmäßige Charakter des Kurzberichts nicht mehr gewahrt sein, wenn diese Dauer überschritten ist.
Auch bei einer Zusammenfassung mehrerer Kurzberichte über Veranstaltungen vergleichbarer Art in einer Sendung ist der nachrichtenmäßige Charakter zu wahren. Eine größere Gesamtheit von aneinandergereihten Einzelberichten über Veranstaltungen vergleichbarer Art kann die Grenze zu einer Sendung überschreiten, die darauf angelegt ist oder jedenfalls die Wirkung hat, überwiegend den Unterhaltungswert der Veranstaltung zu vermitteln. Dies wäre von der Regelung nicht mehr gedeckt Der Fernsehveranstalter hat deshalb dafür Sorge zu tragen, dass bei einer zusammengefassten Ausstrahlung mehrerer Kurzberichte diese Grenzen nicht überschritten werden. Dies könnte er z. B. dadurch erreichen, dass er eine Auswahl unter den Veranstaltungen trifft, über die er Kurzberichte ausstrahlt und über die übrigen Veranstaltungen vergleichbarer Art lediglich mit Wortbeiträgen, Standbildern oder Schautafeln informiert oder dass er bei der zusammenfassenden Berichterstattung über derartige Veranstaltungen die Regelzeit nicht für jeden Bericht in Anspruch nimmt. Die Verpflichtung auch bei Zusammenfassungen den nachrichtenmäßigen Charakter zu wahren, kann nicht dadurch umgangen werden, dass eine ansonsten unzulässige Aneinanderreihung von Einzelberichten in einer Sendung durch andere Programmbeiträge, z. B. durch Zwischenkommentare, Interviews oder dergleichen, unterbrochen wird. Der Fernsehveranstalter ist daher gehalten, bereits bei der Erstellung des Erstbeitrages alle Veranstaltungen in die Informationsplanung einzubeziehen.
Absatz 5 enthält Einschränkungen zur Ausübung des Rechts auf Kurzberichterstattung. Im Falle vom Satz 2 „kann“ der Veranstalter die Übertragung oder die Aufzeichnung ausschließen, im Falle von Satz 3 „ist“ sie ausgeschlossen, allerdings nur dann, wenn Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung entgegenstehen und diese das öffentliche Interesse an der Information überwiegen. Im letzteren Fall ist es daher denkbar, dass die allgemeine Öffentlichkeit aus Gründen der Sicherheit und Ordnung ausgeschlossen wird, nicht dagegen die Medienöffentlichkeit. Umgekehrt bleiben nur die Fernsehveranstalter ausgeschlossen, wenn der Veranstalter von seinem Recht Gebrauch macht, die Fernsehberichterstattung über die Veranstaltung insgesamt auszuschließen. Dies kann jedoch nur bei Veranstaltungen, nicht dagegen bei Ereignissen erfolgen. Bei Ereignissen ist ein Ausschluss der Fernsehöffentlichkeit nur nach Satz 3 möglich.
Nach Absatz 6 braucht dem Veranstalter oder dem Ereignisträger für die Übertragung oder die Aufzeichnung kein Entgelt gezahlt zu werden, wohl aber für die Inanspruchnahme der Plätze und der erforderlichen Einrichtungen. Für die Berechnung des Eintrittsgeldes ist von der Zahl der vom Fernsehveranstalter tatsächlich in Anspruch genommenen Plätze auszugehen.
Absatz 7 enthält im Organisationsinteresse sowohl des Veranstalters oder Ereignisträgers als auch der Fernsehveranstalter Anmelde- und Rückmeldefristen. Da im Falle einer positiven Antwort des Veranstalten oder Ereignisträgers der Fernsehveranstalter in der Regel weitere organisatorische Entscheidungen auch Dritten gegenüber – z. B. zur Sicherstellung der technischen Übertragungswege – treffen muss, ist für den Regelfall eine Rückmeldung spätestens 5 Tage vor Beginn unerlässlich.
Absatz 8 enthält eine Regelung bei Kapazitätsengpässen, wenn eine Auswahl unter den Fernsehveranstaltern erforderlich ist. Ein Vorrang zugunsten nationaler Fernsehveranstalter – seien es private oder öffentlich-rechtliche Fernsehveranstalter – muss aus EG-rechtlichen Gründen ausscheiden. Die Regelung sieht daher zunächst ein Auswahlrecht des Veranstalters bzw. Trägers der Ereignisses vor. Diese Auswahlbefugnis bedarf jedoch der Einschränkung dahingehend, dass nur solche Fernsehveranstalter zunächst zu berücksichtigen sind, die eine umfassende Versorgung des Landes sicherstellen, in dem die Veranstaltung oder das Ereignis stattfindet. Nur ein solches Auswahlkriterium trägt am ehesten dem Informationsbedürfnis der Bevölkerung Rechnung. Bei der Auswahl ist auch davon auszugehen, dass der auszuwählende Veranstalter technisch am besten in der Lage sein muss, auch für die nicht zum Zuge kommenden Fernsehveranstalter ein Signal zur Verfügung zu stellen. Aufgrund der gegenwärtigen terrestrischen Übertragungssituation wird diese Voraussetzung derzeit am ehesten von einer öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalt erfüllt. Die in Absatz 9 normierte Pflicht zur Weitergabe des Signals berührt nicht urheberrechtliche Vorschriften. Das Schutzziel des Urheberrechts wird durch diese Weitergabeverpflichtung nicht beeinträchtigt, vielmehr steht lediglich ein Surrogat für die mangelnde umfassende Realisierbarkeit des gewollten Zutritts und Aufzeichnungsrechts zu Zwecken der Kurzberichterstattung in Rede. Die bei Zutritt oder Aufzeichnung bevorzugten Fernsehveranstalter erwerben ihr Recht von vornherein nur „belastet“ mit der Pflicht zur Weitergabe des Signals.
Absatz 10 verpflichtet den Veranstalter oder den Träger eines Ereignisses in den Fällen, in den sie sich zu einer vertraglichen Verwertung der Veranstaltung oder des Ereignisses durch einen Vertrag mit einem Fernsehveranstalter entschließen, dafür zu sorgen, dass das Recht auf Kurzberichterstattung gewahrt bleibt. Nicht festgelegt wird die Art und Weise, in der dies geschehen soll. Im Regelfall – insbesondere wenn genügende räumliche und technische Kapazität vorhanden ist – wird der Veranstalter oder der Träger des Ereignisses weitere Fernsehveranstalter zum Zwecke der Kurzberichterstattung zulassen. Der Veranstalter und der Träger des Ereignisses werden jedoch in vielen Fällen auch die Möglichkeit haben, den Fernsehveranstalter, mit dem sie eine Vereinbarung über die Berichterstattung abschließen, vertraglich zu verpflichten, sein Signal und seine Aufzeichnung den Fernsehveranstaltern gegen angemessenen Aufwendungsersatz zur Verfügung zustellen, die sie nicht zugelassen haben.
Absatz 11 gebietet im Interesse der Veranstalter und des Inhabers exklusiver Übertragungsrechte und um Missbrauchsmöglichkeiten von vornherein auszuschließen, das nicht verwertete Material innerhalb der angegebenen Frist zu vernichten, wobei in Falle der Ausübung berechtigter Interessen Dritter, etwa bei Streitigkeiten über die Aufzeichnung, die Frist gemäß Satz 2 unterbrochen wird. Der Kurzberichterstattungsbeitrag selbst braucht nicht vernichtet zu werden. Insofern erwirbt der Fernsehveranstalter ein eigenständiges, originäres Recht.