Begründung
zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge
(Erster Rundfunkänderungsstaatsvertrag)
A. Allgemeines
Die Regierungschefs der Länder haben vom 2. Februar bis 1. März 1994 den Ersten Rundfunkänderungsstaatsvertrag unterzeichnet.
Der Änderungsstaatsvertrag betrifft sowohl den Rundfunkstaatsvertrag als auch den ZDF-Staatsvertrag vom 31. August 1991. Gegenstand der Änderungen ist schwerpunktmäßig der Bereich Gewaltdarstellungen und Jugendschutz im Fernsehen (§ 3 Rundfunkstaatsvertrag, § 8 ZDF-Staatsvertrag); darüber hinaus wurde die Bestimmung des § 7 Rundfunkstaatsvertrag zum Sponsoring aktuellen europäischen Entwicklungen angepasst.
Bei der Diskussion der Novellierung hat sich gezeigt, dass über die bestehenden Regelungen hinaus die Möglichkeiten staatlichen Handelns zur Verhinderung jugendgefährdender Sendungen begrenzt sind. Staatlichen Stellen ist es wegen des Verbots der Vorzensur verwehrt, im Vorfeld der Ausstrahlung von Sendungen Bewertungen vorzunehmen. Die Regierungschefs der Länder haben es daher in ihrem Beschluss vom 16. Dezember 1993 begrüßt, dass die privaten Fernsehveranstalter ihren Appell auf der Ministerpräsidentenkonferenz vom 25. März 1993 aufgenommen und eine freiwillige Selbstkontrolleinrichtung ins Leben gerufen haben. Daran geknüpft ist die Erwartung, dass mit der Gründung dieser Selbstkontrolleinrichtung eine wirksame Verbesserung des Jugendschutzes und ein Zurückdrängen von Gewaltdarstellungen in Fernsehprogrammen erreicht werden. Daneben sollten jedoch auch Veranstalter und Geräteindustrie prüfen, ob sie bei Sendungen, die erst nach 23.00 Uhr ausgestrahlt werden dürfen, technische Vorkehrungen entwickeln und nutzen, mit denen Sperren der Empfangsgeräte in Betrieb gesetzt werden können.
Die Einrichtung einer freiwilligen Selbstkontrolle und die flankierenden gesetzgeberischen Maßnahmen können jedoch nur einen Teilbereich abdecken. Inwieweit der Jugendmedienschutz durch begleitende medienpädagogische Maßnahmen noch weiter verbessert werden kann, wurde daher der Jugend- und der Kultusministerkonferenz zur weiteren Prüfung zugeleitet.
B. Zu den einzelnen Artikeln
I. Begründung zu Artikel 1
Änderung des Rundfunkstaatsvertrags
Allgemeines
Artikel 1 enthält Änderungen des Rundfunkstaatsvertrags für die Bereiche Jugendschutz, Sponsoring und Ordnungswidrigkeiten. Dabei betreffen die Änderungen zum Jugendschutz und zum Sponsoring öffentlich-rechtliche und private Veranstalter gleichermaßen, da die entsprechenden Vorschriften im Allgemeinen Teil des Rundfunkstaatsvertrags enthalten sind.
Die zunehmende Gewaltbereitschaft von Kindern und jugendlichen in vielen gesellschaftlichen Bereichen verlangt nach Gegenmaßnahmen, die den betroffenen Rechtsgütern angemessenen Schutz zukommen lassen.
Ziel ist nicht nur zur Verhinderung von Gewalttaten beizutragen. Kinder und Jugendliche haben darüber hinaus ein in der Verfassung begründetes Recht auf Schutz und Hilfe, um sich zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten innerhalb der sozialen Gemeinschaft entwickeln zu können. Sie müssen insbesondere vor Einflüssen geschützt werden, die Entwicklungsschäden hervorrufen oder verstärken können. Zumindest die Möglichkeit, dass solche Entwicklungsschäden durch das vorhandene Fernsehangebot verursacht werden, ist nicht von der Hand zu weisen.
Bei der Steuerung dieser Gefahrenlage sind allerdings auch andere verfassungsrechtlich geschützte Belange wie die Informationsfreiheit Erwachsener und die Freiheit der Berichterstattung zu berücksichtigen.
Gerät der Kinder- und Jugendschutz mit einem anderen Recht von Verfassungsrang in Widerstreit, müssen beide mit dem Ziel der Optimierung zu einem angemessenen Ausgleich gebracht werden. Dabei kommt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besondere Bedeutung zu. In aller Regel wird eine Abwägung der widerstreitenden Belange nicht dazu führen dürfen, dass einem von ihnen - und sei es im Rundfunkbereich auch nur für eine bestimmte Kategorie von Sendungen - generell der Vorrang eingeräumt wird. Hieraus folgt zugleich, dass staatliche Maßnahmen erst dann einsetzen dürfen, wenn gesellschaftliche Anstrengungen nicht ausreichend erscheinen. Selbstkontrolleinrichtungen der Veranstalter, die die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften gewährleisten sollen, greifen nicht in die Rundfunkfreiheit ein, sondern sind Ausdruck der Verantwortlichkeit derer, die mit der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks betraut sind. Darüber hinaus können derartige Einrichtungen je nach Ausgestaltung bereits vor Ausstrahlung einer Sendung wirksam werden, in einem Bereich also, in dem sich staatliche Maßnahmen wegen des Verbots der Vorzensur verbieten, weil ihnen präventiver Kontrollcharakter zukäme.
Zu Nummer 1
Nummer 1 enthält die Änderung des Inhaltsverzeichnisses, da nach § 3 ein neuer § 3 a eingefügt wurde, wonach ein Jugendschutzbeauftragter beim öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk zu bestellen ist.
Zu Nummer 2
Die in Buchstabe a) vorgenommene Änderung fügt den bislang bestehenden generellen Ausstrahlungsverboten in § 3 Nr. 5 ein weiteres hinzu, damit den Gefahren begegnet werden kann, die der Menschenwürde durch Sendungen vorrangig im Fernsehen drohen.
Die Vorschrift erfasst allerdings nur solche Sendungen, die ein tatsächliches Geschehen wiedergeben, mithin nichtfiktional sind. Unter den Anwendungsbereich fallen also Sendeformen, die mit dem Begriff „Reality-TV“ umschrieben werden, aber auch Sendungen dokumentarischen Inhalts und Nachrichtensendungen.
Diese Beschränkung ergibt sich vor allem am dem Ziel der Vorschrift, diejenigen, die in den Sendungen gezeigt werden, vor Menschenwürdeverletzungen zu schützen.
Fiktionale Darstellungen werden unter dem Gesichtspunkt der Menschenwürde auch weiterhin - soweit es die privaten Veranstalter betrifft - durch die Regelung zu den Programmgrundsätzen in § 23 erfasst. Allerdings werden die Wertmaßstäbe dieser Neuregelung, die die besondere Bedeutung des Schutzes der Menschenwürde unterstreicht auch in die Bewertung fiktionaler Darstellungen - insbesondere bei nachgestellten Szenen eines realen Geschehens - einzufließen haben. Unter diesem Gesichtspunkt erfährt die Anwendbarkeit der Programmgrundsätze - auch der Programmgrundsätze des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - eine weitere Konkretisierung.
Welche Darstellungen die Menschenwürde verletzen, lässt sich letztlich nur in Ansehung des konkreten Falls entscheiden. Der Begriff der Menschenwürde kam nicht abschließend definiert werden, er ist vielmehr zeit- und situationsabhängig, gesellschaftlichen Entwicklungen vermag er durch seine Offenheit Rechnung zu tragen.
Die Würde des Menschen ist verletzt, wenn er nicht als Person mit Eigenwert, sondern als Objekt eines anderen - gleichviel ob des Staates oder eines Dritten - behandelt wird. Gerade diese „Objektformel“ gewinnt angesichts der Entwicklung der modernen Kommunikationstechniken eine zunehmende Bedeutung. Der fundamentale Wert- und Achtungsanspruch, der jedem Menschen - auch dem verstorbenen - zukommt, kann verletzt sein, wenn der in einer existentiellen Notlage befindliche Mensch zum bloßen Objekt gemacht wird, das vorrangig der Befriedigung voyeuristischer Neigungen der Zuschauer dient. Dabei werden neben der einzelnen Darstellung und gegebenenfalls deren redaktioneller Einbettung und Kommentierung der Gesamtcharakter der Sendung und deren dramaturgische Gestaltung zu berücksichtigen sein. So kam die notwendige Abwägung der zu schützenden Rechtsgüter zu unterschiedlichen Ergebnissen führen, je nachdem, ob es sich beispielsweise um eine Nachrichtensendung oder um sogenanntes „Reality-TV“ handelt.
Die Menschenwürdegarantie hat neben ihrem subjektiven auch einen objektiven Gehalt. Sie schützt auf der einen Seite die menschliche Persönlichkeit in ihrem sozialen Geltungsanspruch, indem sie dem Bürger das Recht gibt, grundsätzlich selbst entscheiden zu können, wie er sich Dritten oder der Öffentlichkeit gegenüber darstellen will. Sie prägt auf der anderen Seite aber auch die verfassungsgemäße Ordnung des sozialen Zusammenlebens. Insoweit ist der Kernbereich der Menschenwürde ein objektiver, unverfügbarer und unverzichtbarer Wert, den der Stau nicht nur gegen Dritte, sondern sogar den den Betroffenen selbst schützen muss. Eine Einwilligung des Betroffenen in den Menschenwürdeverstoß ist daher unbeachtlich. Außerhalb dieses Kernbereichs kann eine Einwilligung tatbestandsausschließend allein dann wirken, wenn die Verletzung der Menschenwürde gerade darauf beruht, dass die Darstellung gegen oder ohne den Willen des Betroffenen erfolgt ist.
Die Vorschrift nimmt das Verbreitungsverbot zurück, wenn ein überwiegendes berechtigtes Interesse gerade an der beabsichtigten Form der Berichterstattung vorliegt. Hierdurch wird der Tatsache Rechnung getragen, dass kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechtswerte mit Rücksicht auf die Einheit der Verfassung und die von ihr geschützte gesamte Wertordnung zu einer gegenseitigen Begrenzung von Grundrechten führen können. Bei einer Norm, deren Anwendungsbereich auch Nachrichtensendungen umfasst, ist daher die Konkretisierung dessen, was der Schutz der Menschenwürde im Einzelfall verbietet, nur unter Beachtung der Berichterstattungs- und der Informationsfreiheit vorzunehmen. Nicht die gezeigte Tat, die die Menschenwürde verletzt und aber die berichtet wird, führt zur Anwendbarkeit der Verbotsnorm. Vielmehr ist es eine die Menschenwürde verletzende Art und Weise der Darstellung, die zur Unzulässigkeit führt.
Die in Buchstabe b) vorgenommene Änderung betrifft eine klarstellende Ergänzung zu der bisherigen Regelung in § 3 Abs. 2, in dessen Satz 1 bereits jetzt ein allgemeines Platzierungsgebot für Sendungen unter Kinder- und Jugendschutzgesichtspunkten normiert ist.
Insbesondere die Ausstrahlung von Filmen, die nach dem Gesetz zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit für Kinder unter 12 Jahren nicht freigegeben sind, als Wiederholungen im Vormittagsprogramm und am Wochenende zu Zeiten, in denen vor allem jüngere Kinder als Zuschauer in Betracht kommen, gab zu Kritik Anlass.
Durch Satz 2 wird nunmehr klargestellt, dass bei der Wahl der Sendezeit für derartige Filme, für die eine konkrete Zeitgrenze nicht vorgegeben ist, dem Wohl auch jüngerer Kinder Rechnung getragen werden muss.
Diese Regelung berücksichtigt zugleich auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeit, dass gerade bei dieser Gruppe von Filmen sehr unterschiedliche Platzierungen unter Kinder- und Jugendschutzaspekten angezeigt sein können. Dem würde eine feste Zeitgrenze nicht Rechnung tragen.
Die Regelung in Buchstabe c) ergänzt § 3 Abs. 3 Rundfunkstaatsvertrag, indem eine Dokumentations- und Mitteilungspflicht hinsichtlich der Bewertungen, die vor der Ausstrahlung indizierter Filme vorzunehmen sind, eingeführt wird. Hierdurch soll sichergestellt werden, dass die Veranstalter unter Beteiligung ihrer Jugendschutzbeauftragten sorgfältig prüfen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen, die an den Gefährdungsgrad anknüpfen und zusätzlich eine Sendezeitbeschränkung vorsehen, für die Ausstrahlung eines indizierten Films vorliegen. Mit ihr wird kein - verfassungsrechtlich unzulässiges - Vorprüfungsverfahren eingeführt. Weil keine Vorprüfung stattfindet, kam aber auch der Vorlage der Bewertung bei den Landesmedienanstalten keine Präjudizwirkung für spätere rechtsaufsichtliche Maßnahmen zukommen.
Von einem völligen Verbot der Ausstrahlung indizierter Filme wird vor allem aus verfassungsrechtlichen Gründen abgesehen. Bei der Beurteilung der Handlungsalternativen ist eine Abwägung zwischen der Rundfunkfreiheit der Veranstalter und der Informationsfreiheit Erwachsener einerseits sowie dem Jugendschutz andererseits vorzunehmen. Dabei entspricht es der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass alle in Rede stehenden, durch die Verfassung geschützten Rechtsgüter möglichst umfassend wirksam bleiben müssen und es in aller Regel dem rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht entspricht, wenn eine grundrechtlich verbürgte Freiheit völlig gegenüber anderen Rechtsgütern zurückzutreten hat.
Der nach Buchstabe d) neu gefasste § 3 Abs. 4 verbietet generell die Werbung durch Programmankündigungen mit Bewegtbildern außerhalb der für die beworbenen Filme geltenden Zeitgrenzen. Er soll verhindern, dass Anreize für Kinder und Jugendliche geschaffen werden, die zu ihrem Schutz eingeführten Sendezeitregelungen zu missachten. Zusätzliche inhaltliche Vorgaben für derartige Programmankündigungen waren nicht erforderlich, sie leiten sich bereits aus dem geltenden Recht her.
§ 3 Abs. 5 (Buchstabe e)) ist lediglich eine Folgeänderung zur Neuregelung in § 3 Abs. 2.
Mit § 3 Abs. 6 (Buchstabe f) wird die Bedeutung, die Einrichtungen freiwilliger Selbstkontrolle gerade im grundrechtsrelevanten Bereich der Informations- und Rundfunkfreiheit zukommt, unterstrichen. Haben sich derartige Stellen gutachtlich zu Programmfragen, insbesondere zu Fragen des Jugendschutzes, geäußert, so sind diese Stellungnahmen von den Landesmedienanstalten bei ihren Entscheidungen einzubeziehen. Die Regelung rechtfertigt sich aus allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätzen, nach denen die Landesmedienanstalten allen rechtserheblich erscheinenden Umständen nachzugehen haben und sich im Sinne der freien Beweiswürdigung mit allen ihnen bekannt gewordenen Tatsachen auseinandersetzen müssen.
Als Folge der Neuregelungen nach Buchstabe g) wird Absatz 5 in § 3 zu Absatz 7. Darüber hinaus ist dieser Absatz um eine Regelung ergänzt, nach der die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Landesmedienanstalten in Anwendung ihrer Richtlinien einen gemeinsamen Erfahrungsaustausch sicherstellen. Dies erscheint im Sinne einer gleichmäßigen Handhabung, aber auch zur Feststellung eventuellen Änderungsbedarfs wichtig.
Zu Nummer 3
Mit der Einrichtung von Jugendschutzbeauftragten nach § 3 a wird den Belangen des Jugendschutzes bei den öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstaltern ein besonderes Gewicht verliehen. Die Jugendschutzbeauftragten sollen beratende Funktionen insbesondere bei den entscheidenden Fragen des Programmeinkaufs, der Programmherstellung, der Programmplanung und der Programmgestaltung wahrnehmen. Die Pflicht zur angemessenen Beteiligung sichert diese Beratungsfunktion ab. Zur Erfüllung dieser Aufgaben ist die erforderliche Fachkunde hinsichtlich der jugendschutzrelevanten Fragen notwendig. Um effektiv tätig werden zu können, müssen Jugendschutzbeauftragte bei Anwendung ihrer Fachkunde auf dem Gebiet des Jugendschutzes Weisungsfreiheit besitzen. Ein regelmäßiger gemeinsamer Erfahrungsaustausch aller Beauftragten für den Jugendschutz soll dazu beitragen, übergreifende Fragestellungen erkennen und angemessen lösen zu können.
Die Einrichtung von Jugendschutzbeauftragten ist nach dem Rundfunkstaatsvertrag nur für bundesweit verbreitete Programme vorgeschrieben, landesrechtlich können sie jedoch auch für andere Programme vorgesehen werden.
Zu Nummer 4
Nummer 4 enthält die Änderungen, die hinsichtlich der Bestimmung in § 7 Rundfunkstaatsvertrag zum Sponsoring vorgenommen werden. Die Änderungen sind erforderlich, da es sich gezeigt hat, dass der Rundfunkstaatsvertrag den aktuellen Entwicklungen im europäischen Bereich mit seiner bisherigen Fassung nicht gerecht wurde. Durch die Änderung soll sichergestellt werden, dass deutsche Programme im Hinblick auf das Erzielen von Einnahmen aus Sponsoring mit anderen europäischen Programmen gleichgestellt werden. Aufgrund der Stellung von § 7 im Allgemeinen Teil des Rundfunkstaatsvertrags betreffen die vorgenommenen Änderungen öffentlich-rechtliche und private Veranstalter gleichermaßen.
In Absatz 2 wird nach Buchstabe a) zunächst an Satz 1 angefügt, dass der Hinweis auf den Sponsor am Anfang und/oder am Ende der gesponserten Sendung auch durch Bewegtbild möglich ist. Soweit der Hinweis auf den Sponsor durch Bewegtbild erfolgt, muss hierbei jedoch auch der 1. Halbsatz von Satz 1 beachtet werden, wonach der Hinweis auf den Sponsor nur in vertretbarer Kürze vorgenommen werden darf. Dies soll ausschließen, dass dem Hinweis durch Bewegtbild der Effekt eines Werbespots zukommt.
Die zweite Änderung der Vorschrift betrifft Satz 2 von Absatz 2. Danach kann nunmehr neben oder anstelle des Namens des Sponsors nicht nur dessen Firmenemblem, sondern auch eine Marke eingeblendet werden. Auch diese Änderung - soweit nicht ohnehin klarstellend - ist erforderlich, um der Entwicklung im europäischen Bereich gerecht zu werden. Ein Bedürfnis für die Nennung der Marke hat sich insbesondere ergeben, wenn der Sponsor weder unter seinem Namen noch unter seinem Firmenemblem einem hinreichend großen Teil der Bevölkerung bekannt ist. Solche Sponsoren waren in der Vergangenheit durch die zu enge Begrenzung faktisch von der Möglichkeit des Sponsoring ausgeschlossen.
Die dritte Änderung nach Buchstabe b) betrifft Absatz 4 Satz 2 der bisherigen Vorschrift. Dort war die Beschränkung enthalten, dass Sponsoren bei Werbeunterbrechungen der gesponserten Sendung keine eigene Werbung schalten dürfen. Gerade diese Bestimmung hat in der Vergangenheit viele Sponsoren davon abgehalten, Sendungen zu sponsern, da zwar direkte Konkurrenten, nicht aber sie selbst bei einer Unterbrechung der gesponserten Sendung werben durften. Daher war die Streichung dieser Bestimmung geboten, die auch nicht durch europäische Regelungen vorgeschrieben war.
Zu Nummer 5
§ 32, der die Vorschriften über Ordnungswidrigkeiten enthält, wird nach Buchstabe a) zum einen um Bußgeldbewehrungen für Tatbestände ergänzt, die neu in den Rundfunkstaatsvertrag aufgenommen worden sind. Hierbei handelt es sich um das Verbot der Verbreitung von Sendungen, die die Menschenwürde verletzen, um die Verletzung der Dokumentations- und Mitteilungspflicht bei der Entscheidung über die Verbreitung indizierter Filme sowie um Verstöße gegen die Regelung zur Ausstrahlung von Programmankündigungen mit Bewegtbildern zu Sendungen, die Sendezeitbeschränkungen unterliegen.
Darüber hinaus werden Sanktionslücken geschlossen, indem bislang noch nicht mit Bußgeld bewehrte Verstöße gegen Verbreitungsverbote und Sendezeitbeschränkungen als Ordnungswidrigkeiten erfasst werden können. Dabei werden auch die Tatbestände der Verbreitungsverbote, die grundsätzlich schon durch Strafnormen erfasst werden, mit einer Ordnungswidrigkeitsnorm geschützt. Dies macht es unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 Ordnungswidrigkeitengesetz möglich, eine entsprechende Handlung als Ordnungswidrigkeit zu ahnden, wenn eine Strafe nicht verhängt wird.
Schließlich wird die Vorschrift nach Buchstabe b) um einen neuen Absatz 4 ergänzt, nach der die Landesmedienanstalt des Landes, die einem Veranstalter eines bundesweit verbreiteten Rundfunkprogramms die Zulassung erteilt hat, bestimmen kann, dass Beanstandungen nach einem Rechtsverstoß gegen Regelungen dieses Staatsvertrages sowie rechtskräftige Entscheidungen in einem Ordnungswidrigkeitsverfahren von dem betroffenen Veranstalter in seinem Rundfunkprogramm verbreitet werden müssen. Inhalt und Zeitpunkt der Bekanntgabe sind nach pflichtgemäßem Ermessen durch diese Landesmedienanstalt festzulegen.
Die Interessen der anderen Landesmedienanstalten werden durch die entsprechende Geltung der Sätze 2 und 3 des Absatzes 3 gewahrt.
Eine entsprechende Vorschrift ist bereits in einigen Ländern geltendes Recht. Um ihre Wirksamkeit zu gewährleisten, soll sie einheitlich Geltung haben.
II. Begründung zu Artikel 2
Änderung des ZDF-Staatsvertrag
Allgemeines
Da der ZDF-Staatsvertrag die Jugendschutzbestimmungen des Rundfunkstaatsvertrag aufgreift und wiederholt, war auch eine Änderung dieses Staatsvertrags insoweit erforderlich. Die Änderung betrifft dabei § 8 des ZDF-Staatsvertrags sowie die Einfügung eines neuen § 8 a über die Bestellung eines Jugendschutzbeauftragten.
Zu Nummer 1
Nummer 1 enthält die notwendige Änderung des Inhaltsverzeichnisses, da nach § 8 ein neuer § 8 a über die Bestellung eines Jugendschutzbeauftragten eingefügt wird.
Zu Nummer 2
Nummer 2 greift die Änderungen auf, die in § 3 Rundfunkstaatsvertrag aufgenommen wurden. Auf die Begründung zu Artikel 1 Nr. 2 dieses Staatsvertrags wird verwiesen.
Zu Nummer 3
Nummer 3 entspricht dem neu eingefügten § 3 a Rundfunkstaatsvertrag über die Bestellung eines Jugendschutzbeauftragten. Auf die Begründung zu Artikel 1 Nr. 3 dieses Staatsvertrags wird verwiesen.
III. Begründung zu Artikel 3
Inkrafttreten
Gemäß Artikel 3 treten dieser Staatsvertrag und damit auch die in den Artikeln 1 und 2 enthaltenen Änderungen des Rundfunkstaatsvertrags und des ZDF-Staatsvertrags am 1. August 1994 in Kraft. Der Staatsvertrag wird jedoch gegenstandslos, wenn bis zum 31. Juli 1994 nicht alle Ratifikationsurkunden der 16 Länder bei der Staatskanzlei des Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz hinterlegt worden sind. In einem solchen Fall bleiben Rundfunkstaatsvertrag und ZDF-Staatsvertrag in ihrer bisherigen Fassung in Kraft.